新しい人道主義者

銀行は、多くの紛争地域における人道支援はハイリスク、ローリターンであると考えている。

ワシントン DC を拠点とする開発金融とガバナンスを担当するフリーライター

人道団体の活動には現金が必要です。しかし、多くの危機が発生している地域では、資金調達への最大の障害は自行の銀行であることが多く、銀行は回避策を求めて奔走し、救命援助の提供が遅れている。

ダレル・モハメドさんは、2月にシリアとトゥルキエを地震が襲った後の重要な数日間に、NGOの銀行が約1万2000人に迅速な救援を提供するのに必要な現金を送金してくれなかったことに気づいた。

「私たちの銀行に連絡したところ、銀行はコンプライアンス部門に入ったが、その後出てきて、またコンプライアンス部門に戻ったと言いました」と、テキサスに本拠を置き、子供たちを支援するプログラムを行っているNGO、キンダーUSAのディレクター、モーメド氏は語った。中東の一部。

プログラムはトゥルキエで行われていたにもかかわらず、銀行送金リクエストのメモにシリアについて言及しただけで、長い審査プロセスが引き起こされました。この地震により、国境の両側で5万人以上が死亡した。 Kinder USA の電信送金は結局 1 か月遅れました。

これは、国際制裁、テロ対策法、金融犯罪規制の対象となっている国など、世界で最も差し迫った危機の緊急事態に対応する人道団体にとって共通の問題です。

多くの金融機関は、これらの規則に違反するリスクが認識されているため、シリアや他の紛争地域を「銀行取引禁止区域」とみなしている。

こうした不安定な地域で資金を送金することを恐れた銀行は、キンダーUSAで見られるように、顧客に広範なコンプライアンス措置を課したり、銀行サービスを完全に拒否したりすることがよくあり、これは「リスク回避」として知られる行為である。

金融セクターの専門家らは、最大の障害はあいまいなマネーロンダリング対策とテロ資金供与（AML/CFT）規制への対抗によって引き起こされていると述べている。米国では政府機関の網目によって施行されており、実行可能な人道的免除は存在しない。

銀行のリスク回避は人道支援資金を数か月間滞らせ、援助プログラムを停滞させ、活動を脅かす可能性がある。

たとえば、シリアに関する地震前の調査では、リスク回避により利用可能な現金が 35% 減少したと推定されています。昨年、国連の人道調整部門であるOCHAは、リビアとヨーロッパにおけるAML/CFT類似の法律により、リビアへの100万ドルの資金が数カ月にわたって滞っていると推定した。この問題は、大規模な援助団体のような評判やリソースが不足している地元の NGO にとってさらに顕著です。

リスク回避は人道支援における世界的な問題ですが、米国の規制は特に厳しいです。世界中の多くのNGOは米国を拠点とする寄付者に依存しており、それが問題を浮き彫りにしている。米国財務省は最近、銀行を真っ向からターゲットにしたリスク回避に対抗することを目的としたガイダンスを発表しました。しかし、銀行セクターと緊密に連携している金融専門家らは、銀行に業務慣行を変えさせ、政府の政策によって危機地域での業務を怖がらせないようにするためにはさらなる努力が必要だと述べている。

銀行業界への懸念の中心にあるのは、銀行秘密法である。これは、定期的な銀行検査を通じて連邦政府がAML/CFT対策を強制することを目的とした50年前の規制枠組みである。重要なのは、これによって金融機関が金融犯罪に対する防御の最前線となることです。

連邦規制当局は銀行取引を一行ずつ調査し、AML/CFT義務を遵守しているかどうかを評価します。罰則は、正式な戒告から数十億ドルの罰金、銀行業の資格剥奪、さらには「故意の違反」で告発された個人に対する懲役刑まで多岐にわたります。

しかし、銀行秘密法の一部である AML/CFT 規制は非常に曖昧に定義されているため、銀行はルールについて不明確です。例えば、審査官マニュアルには、銀行のコンプライアンスプログラムは「合理的に設計」されなければならないと記載されている。審査に損害を与えることを恐れた銀行は、過剰なコンプライアンスを遵守し、問題があるとみなされている国で活動するNGOのリスクを回避し、送金の完了を遅らせたり拒否したりしている。

「本質的に、彼ら（人道NGO）はリスクの高い場所で活動している」と元米財務省職員で、現在はリスクについて企業にアドバイスするワシントン拠点のコンサルティング会社キャピタル・ピーク・ストラテジーズの創設者であるアレックス・ゼルデン氏は語る。「一部の金融機関は、これらの関係を維持するためのコストや規制上の影響、法的責任を負いたくないが、これらの関係は価値が低くなりがちだ。」

「この紛争地帯にいるべきではない。テロ活動があることを知らないのか？」

米国政府は公式にリスク回避を推奨しており、大多数のNGOがテロ資金供与に悪用されるリスクはほとんど、あるいはまったくないと強調している。 G7諸国によって結成された世界的なマネーロンダリング監視機関の代表である金融活動作業部会（FATF）は、NGOプログラムを保護することの重要性を指摘している。

しかし、支援的なガイドラインが、金融機関のコンプライアンスを監査する実際の銀行検査官に必ずしも行き渡るとは限りません。

「逸話としてではなく、審査官が銀行家に『この紛争地域にいるべきではない。テロ活動があることを知らないのか』と言ったということをお話します」とAMLライトソースのジョン・バーン社長は語った。、マネーロンダリング対策コンプライアンスを専門とする会社。

「そして、もしあなたが（銀行家が）それに抵抗せず、それが（NGOのクライアントに）多くの利益をもたらさないとしたら、あなたは何をしているのでしょうか？あなたは『分かった、関係を解消する』という感じです。「」

その結果、リスク回避は公共政策として推奨されていないが、依然として「現実的な現実」であるとゼルデン氏は述べた。

銀行の評判が傷ついたり、慈善事業に同情的ではないと思われることを恐れて、リスク回避について公に議論することはほとんどない。「『我々は実際にはこの慈善事業に銀行業務を行っていない』と言う銀行家はいないだろう」と同氏は語った。

財政に対する国民の厳しい監視に直面している人道団体は、特にテロ関連の場合、銀行問題や金融アクセスの問題を公に提起することで評判が損なわれることを恐れることが多い。

しかし、それは依然として最優先の問題です。たとえば、100 名を超えるメンバーからなる民間の作業グループが定期的にワシントンで会合を開き、銀行のリスク軽減と金融アクセスについて話し合っています。

イスラム救済米国のエグゼクティブディレクター、シャリフ・アリー氏は、銀行問題により同NGOは過去10年間、食料安全保障プログラムを含むシリアでのいくつかのプロジェクトを中止せざるを得なくなったと述べた。

「銀行の規制や制限により、膨大な数の人々が合法的な人道活動への支援を提供できないようにしているのです。」

さらに、国際送金の妨害により、同団体はシリア国内の人道救援のための資金調達を迫られている。

「これはあまり効果的でも理想的でもありません。なぜなら米国はおそらく世界中の多くの人道危機に対して資金を集めている最も寛大なコミュニティだからです」と彼は説明した。「銀行の規制や制限により、膨大な数の人々が合法的な人道活動への支援を提供できないようにしているのです。」

アリー氏は、Islamic Relief USAと金融機関との関係が損なわれることを恐れ、銀行関連の課題について詳細に議論することを控えた。「ある日彼らはあなた方に賛成するかもしれないが、次の日には反対するかもしれない」と彼は言った。「どのような種類の PR も、彼らがあなたと仕事をするかどうかに大きな影響を及ぼします。」

この脅威に対処するために、Islamic Relief USA は 7 つの異なる米国銀行口座を持っています。少なくとも1つは、組織が活動している脆弱な地域への異動を促進することが期待されています。

アメリカ・シリア救援連合のメンバーなど他のNGOは、電信送金の遅延や遮断により、困っている人々にサービスを提供する能力が妨げられていると報告した。

米国政府は、銀行のリスク回避が人道主義者にとって問題であることを認めている。しかし、銀行規制に関わるさまざまな権限を持つ政府機関がパッチワークのように存在しており、この問題に一律に対処する取り組みが妨げられている。

たとえば、連邦政府の金融規制戦略は、財務省内の局である金融犯罪取締ネットワーク (FinCEN) によって定められています。 FinCEN は銀行秘密法の遵守を監督します。しかし、銀行検査官は主に連邦準備制度、議会の命令を受けた連邦預金保険公社（FDIC）、または別の財務局である通貨監督庁（OCC）の出身者である。

一方、政府間金融活動作業部会は、シリアのような国々を金融犯罪の可能性、つまり世界中の銀行とその規制当局に影響を与える基準について評価している。

米財務省外国資産管理局（OFAC）が経済制裁を発動。また、シリアなどにおける人道活動の円滑化を目的として、ライセンスとして知られるOFAC発行の制裁に特有の免除規定も設けている。 OFAC は銀行規制当局ではありませんが、個人や団体を特別指定国民および取引禁止者リスト (SDN) に登録することで経済制裁を課す責任があります。

金融機関は OCC などの銀行規制当局によって調査され、SDN リストに準拠し、適切なデューデリジェンスを実施しているかどうかが確認されます。

しかし、銀行の SDN リストへの準拠は、銀行規制当局が金融機関を調査するために使用する銀行秘密法の枠組みの 5 分の 1 にすぎません。他の 4 つの柱は、AML/CFT プログラムの実装に広く専念しています。

法的管轄が異なるということは、対テロ米国愛国者法を含む銀行秘密法の枠組み内のさまざまな AML/CFT 義務が、OFAC の人道的ライセンスによって免除されないことを意味します。

連邦政府機関、金融機関、NGOで構成される最近の作業グループは、リスク回避について議論した。会議中、連邦当局はAML/CFTガイドラインの誤適用で銀行を非難したが、銀行側は明確な方針や指示が欠如していると主張した。この会議から生まれた提言の 1 つは、リスク回避に一律に取り組むための省庁間の委員会を設立するというものでした。

多くの人道団体は不完全な回避策に依存しています。

例えばシリアでは、トルコ郵便電信機関（PTT）を通じてトゥルキエを通じて国際資金を送金している組織もある。しかし、送金の上限は5,000ドルで、簡単に数十万ドルの費用がかかる大規模な救援プロジェクトに必要な金額には大幅に及ばない。

さらに、地震発生前からすでに複数の危機に直面していたシリア北西部の反政府勢力が支配するイドリブ県では、PTTはほとんど利用できない。信頼できる銀行がない場合に送金するために、NGO はハワラネットワークや企業に依存することがよくあります。これらの価値移転システムは非公式であり、西洋の伝統による規制が少ないと考えられていますが、多くの国で広く使用されています。

多くの NGO は資金を最寄りの「銀行取引可能な」国または地域に電信送金し、国境を越えて現金を運びます。しかし、この慣行は運営に時間がかかり、不安定な地域で現金を持ち運ぶ個人に高いリスクをもたらします。

皮肉なことに、AML/CFT違反のリスクを軽減する取り組みの中で、米国連邦政府機関は、人命救助の活動を損なうだけでなく、NGOをより不透明でリスクの高い資金移動モードに追い込む状況を作り出してしまった。

政策専門家らは、銀行がどのように規制を遵守できるかをより明確にすることから、高リスクの管轄区域向けの特別な決済プラットフォームの開発に至るまで、リスク回避に対処するための幅広い措置を提案している。しかし、金融界のコンセンサスはほとんどありません。

提案の1つは、人道支援資金が悪者の手に渡った場合に金融機関が責任を負わない「安全港」を創設することを求めている。バーン氏はこの考えは非現実的だと批判している。同氏は、特にテロ活動に関連する場合、米国政府がAML/CFT義務について銀行にパスを与えるとは考えていない。

たとえこれが成功したとしても、銀行は依然として厳しいデューデリジェンスの要件を満たす、資金力の豊富な援助機関を好む可能性が高く、人道的対応を推進し、経済を存続させるのに同様に不可欠である小規模なNGO、ディアスポラ支援、民間セクターのグループは無視されるだろう。

バーン氏は「法的な万能薬」の可能性はほとんどないと考えている。その代わりに、標準化プロセスを通じてデューデリジェンス措置を合理化し、危機に対応するNGOへの金融サービスを迅速化することを提案している。しかし、人道救援は一刻を争う性質であることを考えると、最も迅速なデューデリジェンスプロセスであっても遅すぎる可能性があります。

ゼルデン氏は、銀行のビジネスに精通した人にアピールすることが解決策だと言う。同氏は、銀行はリスク管理に最も適していると主張し、「高リスク」地域の人道的プロジェクトの遵守コストを寄付者が負担することを提案している。これには、銀行がスタッフのトレーニング、システムの更新、データ収集に費やす時間が含まれる可能性があります。

金銭的なインセンティブがなければ、突破口は開けないかもしれません。ザーデン氏によると、銀行は十分な収益が得られないため、リスクが高いとみなされる顧客を引き離すことが多く、紛争地帯での人道支援は「リスクが高く、利益が少ないビジネス」だという。

「銀行も含めたビジネスの観点から見ると、これは非常に単純な数学的演習だ」と同氏は語った。

アーウィン・ロイ編集。

ザック・タイラーは、ワシントンに本拠を置き、リスク回避の研究と提唱を行っている非営利団体向けのリソースセンターであるチャリティ & セキュリティネットワークにフリーランスの編集サービスを提供しています。彼はこれを個人的な立場で書いています。

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